Elementi normativi
dell'educazione ambientale

Capitolo 2
Le fonti normative europee

Le fonti

Dopo il trattato di Roma del 1957 i membri della Comunità europea, riuniti a Parigi nell’ottobre 1972, concordarono nel riconoscere che l’espansione economica non deve essere fine a sé stessa, ma il suo primo scopo deve essere quello di riuscire a ridurre la disparità delle condizioni di vita, cioè deve portare ad un miglioramento della qualità della vita e del livello di benessere prestando particolare attenzione ai valori intangibili e alla protezione dell’ambiente in modo che il progresso sia realmente al servizio dell’umanità. L’anno seguente come detto fu adottato il primo programma di azione in materia ambientale che fissò gli obiettivi ed i principi generali della politica comunitaria in materia e tre anni dopo nel 1976 fu adottato il secondo programma ambiente per il periodo 1977-1981, premessa imprescindibile di ogni provvedimento successivo in materia ambientale.
È a partire però dagli anni ottanta che le tematiche ambientali si sono affermate in modo più incisivo e in via normativa entrando in maniera decisiva nell’agenda politica delle istituzioni dell’Unione, ed è soprattutto l’Atto unico europeo (1986) a inaugurare un costante processo di potenziamento dello status della protezione ambientale.
A partire da questo momento il principio di “prevenzione”, il principio di “correzione” alla fonte e il principio “chi inquina paga” hanno iniziato a svolgere un ruolo cruciale nell’azione ambientale europea (mentre per l’inserimento del principio di “precauzione” bisognerà attendere il trattato di Maastricht del 1992). Scevra da preoccupazioni di ordine sistematico e da intenti declamatori, l’ottica comunitaria era finalizzata a delineare strumenti sufficientemente chiari di intervento nel settore ambientale, tali da poter essere applicati nei diversi ordinamenti nazionali e consentire quindi un controllo da parte comunitaria.
Importante fu il passaggio a metà degli anni Settanta quando la comunità europea accolse il principio di “chi inquina paga” imputando ai soggetti inquinatori i costi delle misure di tutela con al contempo la funzione di protezione “ex ante” nonché stimolo per cercare strumenti e tecnologie di minore impatto ambientale.
Il primo principio di tutela ambientale ad essersi consolidato è stato quindi quello di “chi inquina paga”. Questo principio chiede alla scienza di intervenire quando l’ambiente è stato danneggiato, attraverso cure tendenti alla ricostruzione degli equilibri alterati (che si risolvono però spesso in un mero intervento risarcitorio). Il fondamento epistemologico di questo principio può essere ricondotto ad un modello curativo, fondato sull’idea di una tutela dell’ambiente; questo modello è oggi sostanzialmente superato da una più corretta impostazione di tipo preventivo, ma esso può continuare a svolgere un ruolo di utile complemento, sia nella fase di internalizzazione dei costi, sia come norma di chiusura nei casi in cui l’approccio preventivo fallisca.
Il principio preventivo risponde invece, nell’ordinamento comunitario, a un approccio sistemico e globale alla tutela dell’ambiente che rappresenta un punto di arrivo nel percorso evolutivo del diritto ambientale europeo: segna l’affermazione del modello di azione preventiva, che si basa su una fiducia sostanzialmente incondizionata nel sapere scientifico come tecnica di azione sociale e che considera l’impatto delle attività umane sull’ambiente non più evento eccezionale ma effetto abituale nell’agire individuale e sociale. La valutazione di questo impatto, volta a ridurre al minimo, anzi potenzialmente ad azzerare, la necessità di interventi a valle, cioè successivi alla produzione del danno all’ambiente, dovrà quindi costituire elemento preventivo e indispensabile nell’elaborazione delle politiche pubbliche e, più in generale, nella formulazione di regole giuridiche di condotta: si tratta quindi di un tipico principio orizzontale. Dal punto di vista epistemologico si abbandona quindi l’idea della rimediabilità dei danni all’ambiente, per fare strada alla constatazione della irreversibilità che spesso questi comportano. Sul piano giuridico, l’affermazione di questo modello consente di ancorare correttamente il diritto dell’ambiente alla sua dimensione preventiva e oggettiva, come insieme di norme che intervengono ex ante.
Il principio di “precauzione” venne sancito a livello internazionale con la dichiarazione di Rio del 1992, in un momento di crisi di fiducia nella scienza da parte del diritto e della politica ma più in generale dell’opinione pubblica e delle coscienze individuali, di fronte agli orizzonti sempre più aperti dall’applicazione di ritmi vertiginosi di nuove tecnologie e della loro diffusione nel tessuto sociale. Questo principio si afferma quindi non come generico approccio prudenziale, ma come metodo generale e giuridicamente strutturato di valutazione dei rischi impliciti nelle azioni umane. In questa fase si prende coscienza dell’incapacità della scienza di fornire sempre e comunque soluzioni ai problemi ambientali e della conseguente necessità di un ampliamento delle basi epistemologiche del diritto ambientale. Si afferma quindi un modello anticipatorio, in base al quale di fronte a rischi incerti (ad esempio le incidenze a lungo termine dell’esposizione a campi elettromagnetici e del consumo alimentare di OGM sulla salute umana), laddove non è possibile far ricorso al modello preventivo, l’ordinamento giuridico è chiamato comunque a fornire degli strumenti di protezione o a esprimersi chiaramente in merito alla accettabilità dei rischi. Più precisamente, la presenza di un rischio grave (minaccia di un danno serio e irreversibile) richiede un rapido intervento tramite misure precauzionali. La considerazione dell’incertezza scientifica comporta poi una sorta di inversione dell’onere della prova in senso lato, nel rapporto fra soggetti danneggiati e potenziali inquinatori. Diversamente da quanto avviene in base al principio “chi inquina paga”, la dimostrazione dell’esistenza o meno di un nesso causale fra attività umana e danno ambientale non spetta ex post ai danneggiati, ma ex ante ai produttori del (probabile) danno. Per l’insieme di queste ragioni, il principio di “precauzione” svolge la dirompente funzione di riespansione della discrezionalità politico-amministrativa nei confronti delle scelte a contenuto tecnico scientifico, inducendo la pubblica amministrazione ad operare comunque delle scelte in caso di necessità, anche se non supportate dalla certezza scientifica. Il “principio precauzionale” interrompe il circuito chiuso della mutua legittimazione fra scienza e politica, ponendo i responsabili politici e amministrativi di fronte a difficili scelte. Nelle diverse tappe dell’evoluzione dell’Unione Europea, la triade dei principi di gestione mantiene una posizione di centralità, per essere infine riconfermata con il Trattato di Lisbona del 2007. Questo prevede tra l’altro che la politica ambientale dell’Unione sia fondata sui principi di “precauzione” e “dell’azione preventiva”, sul principio della “correzione”, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché “sul principio chi inquina paga”.
Prima ancora con il trattato di Maastricht del 1992 in materia ambientale, la politica della Comunità europea andava orientandosi sui principi di “precauzione” e “dell’azione preventiva”, sul principio della “correzione”, anzitutto alla fonte, dei danni causati dall’ambiente, nonché sul ricordato principio “chi inquina paga”.
Vale ancora la pena di ricordare sul punto la Direttiva CE/2008/98, considerata come la madre della moderna disciplina in materia di gestione dei rifiuti urbani, il trattato di Göteborg del 2001 e le conferenze sulle città sostenibili, 1, 2 e 3 che si sono tenute a Aalborg nel 1994, a Lisbona nel 1996 e ad Hannover nel 2000.

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